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巩魁生副厅长在全省住房城乡建设系统依法行政暨行政执法工作会议上的讲话

(2013年3月15日)

一、2012年工作回顾

2012年,在省委、省政府的正确领导下,全省住房城乡建设系统紧紧围绕住房城乡建设工作大局,开拓进取,扎实工作,努力提高依法行政水平,取得了显著成效。

(一)法制观念不断强化。全省各级住房城乡建设部门高度重视法制工作,将法制工作纳入重要议事日程,做到依法办事、依法行政。学法、用法观念进一步强化。开封市规划局、商丘市城管局等单位主要领导带头在本单位学法、用法培训班上授课;焦作市住建局8次举办由各业务科室参加的法律知识讲座;省厅分别在南阳、巩义和西南政法大学举办培训班,邀请法律专家授课,提高了全系统法制理论素质,进一步强化了法制观念。实行重大决策法制审核制度。南阳市规划局、濮阳市住建局等单位对重大决策事项实行法律咨询制度、合法性审查制度和集体研究制度;洛阳市建委、商丘市住建局等单位明确规定法制机构负责人列席党委会和局长办公会,在进行重大问题决策时充分征求法制机构负责人意见。建立法制工作责任制。郑州市房管局、新乡市规划局等单位将法制工作纳入目标管理,与其它目标一道进行考核;信阳市住建局、许昌市住建局等单位坚持定期听取法制工作机构、执法队伍工作情况汇报,研究解决存在的问题,推动工作深入开展。法制机构建设不断加强。各单位普遍重视法制机构建设,配齐、配强工作人员,改善办公条件,为法制机构充分发挥作用打好基础。目前全省67个省辖市住房城乡建设部门中,有62个建立了专门的法制工作机构。

(二)法制建设不断加强。立法进度加快。《河南省建设工程造价管理办法》在2011年调研论证的基础上,2012年进行了三次修改完善。《河南省城建监察规定(修订)》、《河南省村庄和集镇规划建设管理条例(修订)》已会同省政府法制办在许昌、郑州等地召开立法座谈会,通过网络媒体等形式广泛征求意见。《河南省房屋租赁管理办法》草案已提交省政府法制办。《河南省风景名胜区管理办法》、《河南省城市建设管理条例》已开展前期调研论证工作。郑州市、洛阳市先后出台了《郑州市城市园林绿化条例》、《洛阳市龙门石窟保护管理条例》、《洛阳市城乡规划条例》等一批地方性法规、规章。制度建设不断加强。针对行政执法尤其是行政处罚中存在的问题,加强调查研究,制定完善相关制度并认真落实,省厅制定了《关于进一步推进全省住房城乡建设系统依法行政的意见》,济源市住建局建立了《行政执法公示承诺制度》、《错案责任追究制度》、《行政执法检查制度》,周口市住建局建立了《建设行政执法案件审查制度》、《行政执法自由裁量权工作监督检查制度》,提升了制度建设水平。规范性文件质量不断提高。2012年,省厅共有43个规范性文件经过厅法制机构审核并通过省政府法制办备案审查,对涉及全系统的行政强制规定和实施行政强制主体以及与现行经济发展不相适应的规范性文件进行了认真清理。平顶山市住建局、鹤壁市住建局、南阳市建委、济源市住建局等单位坚持规范性文件合法性审查,对拟以本单位或市政府名义出台的规范性文件,未经法制机构审查提出意见的不能提请班子会讨论,未经班子会集体讨论研究的不得上报、发布和实施;许昌市规划局、鹤壁市房管局等单位及时开展规范性文件清理工作,许昌市规划局历时两个多月,集中开展制度规范活动,修订完善规划制度38项。

(三)行政执法日益规范。全省各级住房城乡建设部门严格按照法律法规规定,进行行政执法,促进行政执法规范化。行政处罚裁量权进一步细化。根据省政府有关要求,省厅组织有关人员对2009年制订的行政处罚裁量标准及相关制度进行了修订并对新颁布的法律法规、规章制订了裁量标准,行政处罚裁量权实现了行政处罚裁量标准全覆盖。行政执法程序进一步规范。各单位不断健全行政执法程序,细化执法流程,明确执法步骤、环节和时限,对违法行为做到有案必查、违法必究、过罚相当、不枉不纵。去年8月份,省厅举行了全省行政处罚案卷评查活动,通过评查发现,全省行政执法程序总体上比较规范,执法水平明显提升。许昌市住建局、巩义市城市管理行政执法局等单位积极推行行政处罚事前提示、事中指导、事后回访制度,认真落实行政处罚案件主办人等制度。行政执法方式不断创新。郑州市城乡规划监察支队按照“网格覆盖、条块融合、责权明晰”的原则,积极创新执法方式,把问题发现在基层,解决在基层,工作落实在基层,网格化管理机制逐步健全,成效明显;平顶山市房地产监察大队建立动态监控网络和动态管理台帐,专门在《平顶山日报》上将全市包括集体土地在内所有未办理商品房预售许可证的楼盘项目予以通告,提醒消费者注意。行政许可行为进一步规范。全省各级住房城乡建设部门建立健全行政审批中心,规范行政许可程序,简化办事流程,方便人民群众。

(四)队伍建设进一步加强。针对一些执法队伍存在服务意识不强,服务能力和手段滞后等问题,省厅在2012年组织开展了行政执法队伍“服务提升年”活动,继续推进全系统行政执法队伍规范化建设,取得显著成效。队伍管理进一步加强。全系统执法队伍通过建立健全岗位责任制等内部管理制度,强化学习培训,规范执法行为,提高执法水平,队伍管理水平不断提升。焦作市城管支队开展远学“焦裕禄”、近学身边“十大”先进人物活动,营造“学先进,扬正气,树新风”的良好工作氛围;安阳市城建监察支队、漯河市城建监察支队、漯河市房产监察支队等通过开展封闭式军训活动,提高队伍凝聚力、战斗力、团队精神和大局意识。队伍建制不断规范。目前全省67个有行政执法权的省辖市住房城乡建设部门中,有61个成立了执法队伍。驻马店市规划监察支队、鹤壁市规划监察支队等公开招录懂法律、懂业务的人员充实到队伍。保障能力逐步提高。全省各级住房城乡建设主管部门以“服务提升年”活动为契机,积极争取当地党委、政府支持,不断加大经费投入,努力改善队伍执法装备。服务水平显著提升。各级住房城乡建设部门采取多种形式,教育引导执法队伍牢固树立以人为本、执法为民的理念,努力提高文明执法、服务群众的能力。开封市城管支队、许昌市城管监察支队、安阳市城市管理行政执法局、焦作市城建监察支队等充分利用数字化城管技术,及时发现和有效处置违法行为,提高执法效率;开封市城乡规划局将规划监察工作重心下移,采取与社区工作联合执法、共同治理的方式解决群众普遍关注的乱搭乱建等问题;驻马店市房地产监察支队采取片区责任追究制,对所属片区出现房产违规行为而未能得到处理的,追究相关人员责任。队伍形象明显改善。在“服务提升年”活动中,各地行政执法队伍通过推行规范执法、文明执法,为群众搞好服务,加强与社会各界沟通,争取理解与支持,树立了良好社会形象。许昌市城建监察支队、信阳市规划监察支队等单位通过聘请政风行风监督员、执法形象监督员等形式,对队员进行政风行风、勤政廉政教育和监督;南阳市城市管理局以先进的城市管理理念为引领,实现了由“强制执法”向“人性化执法”的转变,由“部门单独执法”向“多部门联合执法”的转变,在较短时间内,使南阳的城管执法水平有了大幅提升;商丘市住房城乡建设监察支队组织45名队员参加中央电视台《歌声与微笑》栏目,取得了最高奖“微笑杯”金奖。

(五)行政复议作用日益突出。畅通复议渠道,积极受理行政复议案件。为切实维护公民、法人或者其他组织的合法权益,把畅通复议渠道作为加强行政复议工作的着力点和突破口,积极主动地受理行政复议案件。对前来行政复议的当事人,无论是通过邮寄行政复议申请,还是通过当面递交,对符合受理条件的行政复议申请,不以任何借口和理由拒绝受理;对有关行政复议的来访和来电,热情接待、接听;对依法确实不属于行政复议受理范围或不符合受理条件的,耐心解释,告知当事人解决途径。进一步改变审理方式,切实提高办案质量。在案件审理过程中,始终把是否依法审理和是否有效解决行政争议、化解矛盾,作为衡量行政复议案件审理质量的重要尺度,努力做到“定纷止争、案结事了”。对事实清楚、争议不大的案件,以简易程序、书面审理为主;对事实不清、争议较大的案件,认真核实情况,通过召开听证会、论证会等形式充分听取各方当事人的意见,有的还深入现场调查了解情况;对适用法律依据争议较大的案件,深入调研,及时请示上级主管部门和有关专家意见。充分运用和解、调解机制化解行政争议。将和解、调解贯穿于行政复议的全过程,在不损害国家利益、公共利益和他人合法利益的前提下,引导双方当事人之间和平协商。坚持集体研究、集体决策。在审理行政复议案件中,坚持由法制机构和有关业务处室共同分析研究,共同调查取证,共同审理。省厅被省人力资源和社会保障厅、省政府法制办评为“全省行政复议工作先进单位”。

(六)法制宣传教育卓有成效。在2011年全面启动“六五”普法规划的基础上,2012年全面展开和持续推进全系统法制宣传教育。“法律六进”活动不断深化。结合行业实际,不断深化“法律六进”活动,省厅重点开展了“法律进企业”、“法律进工地”活动,指导各地组织执法人员到建筑工地现场说法,帮助有条件的企业开办农民工法治课堂。开封市城管局继去年成功举办“法律进学校之河大学子看城管”活动之后,今年又组织开展了“法律进社区之社区群众看城管”活动;郑州市住房公积金管理中心组织3个宣传小组到郑州经济开发区96家大型企业上门宣传,发放宣传资料3万份,讲解住房公积金制度的相关法律政策;洛阳市公用事业局开展了《行政强制法》、《城镇燃气管理条例》等法律法规进社区、进企业宣传活动。法制宣传教育形式丰富多彩。漯河市林业园林局发放法制宣传页1万多份,宣传幅2000多块,展出版面100多块,增强了宣传效果;焦作市城管局在焦作日报开辟“关注城市管理,共建美好家园”专栏宣传城管法规,编印了10万本城市管理法规小册子免费向社会发放;平顶山市房产管理局在局网站上增设房地产执法专栏,通过生动形象的案例向群众普及房地产法律知识。法制宣传的针对性不断增强。切实增强法制宣传教育的效果,有针对性开展法制宣传教育,推动法制宣传教育的开展。周口市规划局把宣传内容分为六个专题,采取以会代训、集中学习、分组讨论等形式对机关相关工作人员进行深入教育,有效提高了业务工作人员法律素质;商丘市针对城中村乱搭乱建现象,组织专门人员深入城中村宣传《城乡规划法》、《河南省实施<城乡规划法>;办法》,有效遏制了乱搭乱建现象。

在肯定成绩的同时,我们也必须清醒地看到,当前全系统法制工作还存在一些不容忽视的问题:个别单位对法制工作不够重视,法制机构、执法队伍力量薄弱;部分新进执法人员专业素质较低,业务水平不高;行政执法方式和方法相对落后;执法不严,违法不究的现象仍然存在。对这些问题,各单位必须引起高度重视,在今后工作中,采取更加有力的措施,切实加以解决。

二、2013年工作安排

2013年,全省住房城乡建设事业面临的任务更加繁重,我们要紧紧围绕中原经济区建设和推进新型城镇化大局,进一步强化依法行政意识,提高依法行政水平,规范行政执法行为,强化队伍建设,全面推进依法行政,为全省住房城乡建设事业持续快速健康发展提供有力法治保障。

(一)认清形势,切实增强做好法制工作的紧迫感和责任感

今年是全面贯彻落实党的十八大精神和实施《中原经济区规划》的开局之年,是实施“十二五”规划承前启后的关键一年,是全面建成小康社会奠定坚实基础的重要一年,做好今年的工作至关重要。党的十八大明确指出,法制是治国理政的基本方式,要推进依法行政,切实做到严格规范公正文明执法,要树立社会主义法制观念,增强全社会学法尊法守法用法意识。习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调,要全面贯彻落实党的十八大精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面。省委、省政府高度重视依法治省、依法行政。省委、省政府主要领导多次强调,无论是转变领导方式还是转变政府职能,都要切实加强法制建设,更好地做到依法执政、依法行政、依法履职。依法行政也是全省住房和城乡建设系统的一项重要工作。在今年全省住房城乡建设工作会议上,把“切实提高依法行政能力,促进全系统健康和谐发展”作为今年的七项重点工作之一。目前,我省已进入城镇化快速发展时期,城乡建设任务十分繁重,城市管理任务十分繁重,在快速推进城镇化的进程中,会面临很多新的矛盾、新的问题,会出现大量新的情况,处理好这些复杂的问题,必须坚持按法律办事、依法行政。特别是我们的行政执法工作,更要强化依法办案的观念,不断提高办案水平。总之,我们一定要认清面临的形势,切实增强全面推进依法行政,提高行政执法水平的责任感和紧迫感,认真做好今年的各项工作。

(二)围绕中心,进一步强化制度建设

加强制度建设,维护法制统一是依法行政的重要基础。各级住房城乡建设部门必须高度重视这项工作,切实抓好。加快立法进度。围绕加快中原经济区建设和推进新型城镇化科学快速发展的基本要求,根据省人大、省政府立法计划,今年省厅将配合省人大、省政府有关部门做好《河南省发展应用新型墙体材料条例》、《河南省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《河南省城镇燃气管理办法》、《河南省房屋租赁管理办法》和《河南省市政基础设施工程质量监督管理办法》等法规、规章的起草、调研、修改等相关工作,争取早日出台。这些工作涉及全省住房城乡建设工作的方方面面,希望各地各单位认真配合做好调研论证,结合实际,认真研究,深入思考,提出意见建议。郑州市、洛阳市要围绕工作实际,制定立法计划,认真做好立法工作。健全重大行政决策规则。重大行政决策涉及广大人民群众的切身利益、涉及单位工作全局,关系重大,必须按照规定制度化、规范化。要认真落实好重大决策集体研究制度和法制审核制度,不能图形式走过场。要进一步明确重大行政决策的事项范围、程序和办法,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查作为重大行政决策的必经程序。严格规范性文件制定和发布程序。严格依法制定规范性文件,做到与上位法不矛盾、不抵触,政策之间相互协调。制定对公民、法人或者其他组织权利义务产生直接影响的规范性文件,要公开征求意见。所有规范性文件必须由法制机构进行合法性审查,并经领导班子集体讨论决定。要健全规范性文件定期清理制度,清理结果向社会公布。严格执行规范性文件备案管理的有关规定,自觉接受备案审查监督。

(三)规范行为,进一步加强行政执法工作

行政执法是依法行政的重要内容。习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调,行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法,维护公共利益、人民权益和社会秩序,执法者必须忠实于法律。各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力,努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐,要加强对执法活动的监督,坚决排除对执法活动的非法干预,坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义,坚决惩治腐败现象,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。近年来,全省住房和城乡建设系统行政执法工作日益繁重,行政处罚案件日益增多,必须进一步规范行政执法行为,做到规范执法、公正执法、文明执法。严格依法履行职责。要把行政执法的重点放在保市场秩序、保工程质量、保施工安全等方面。严格按照规定,加强城乡规划、房地产市场、建筑市场等方面的执法力度,避免行政不作为和乱作为现象发生。房地产市场方面,要重点查处无证预售和违规交房等问题;建筑市场方面,重点查处资质挂靠和出借资质收取费用、保障性安居工程质量等问题;规划方面,重点查处变更规划、侵占“五线”等问题;城市管理方面,重点查处市容、环境卫生等问题。进一步做好规范行政处罚裁量权工作。今年上半年,省厅将组织专门人员对新裁量标准贯彻落实情况进行检查,同时对各地执行规范行政处罚裁量权相关制度如案件法律审核、案件主办人、罚没物品管理、行政处罚事前提示、事中指导、事后回访等制度情况加强监督检查,保证行政处罚依法规范开展。加强行政处罚案卷评查。案卷评查是执法监督的重要内容。省厅将定期或不定期抽查行政处罚案卷,重点检查行政执法主体是否合法、程序是否规范、事实是否清楚、证据是否确凿充分、行政处罚决定与执行结果是否一致、是否做到同案同罚等。各级住房城乡建设部门法制机构每年也要组织开展行政执法案卷评查活动,对优秀案卷进行表扬,对评查中发现有渎职等违法乱纪行为的要移交司法部门处理。开展好服务型行政执法活动。继续贯彻落实省政府办公厅《关于推进服务型行政执法建设的意见》,在全系统建立管理、执法和服务三位一体的行政执法制度、行政许可后的监督检查制度、行政检查巡查制度、行政指导制度、行政执法信息公开制度、行政执法风险管理制度等制度。进一步规范行政处罚案件法制审核制度。目前,全省绝大多数单位的行政处罚程序比较规范,行政处罚案件从立案、处罚到结案都经法制工作机构审核,有效保证了行政处罚的规范化。必须继续坚持这项制度,所有行政处罚案件必须经法制机构审核,未经审核的行政处罚是无效的,必须予以纠正。严格执行责任追究制度。今年,省厅将进一步完善行政执法责任制,对在行政执法过程中,有违法或者不当行政行为尚不够行政处分的行政执法单位,要根据过错形式、危害大小、情节轻重,给予责令改正或者限期整改、通报批评、取消当年评先资格等处理,对相关行政执法人员给予诫勉谈话、批评教育、写出书面检查、通报批评等处理,直至依法给予行政处分,涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。

(四)强化指导,进一步加强执法队伍建设

随着全省住房和城乡建设任务的日益繁重,行政执法队伍迅速壮大。必须不断加强行政执法队伍自身建设,着力提高素质,使之尽快适应新的工作岗位需求。加大培训力度。加强新颁布法律法规知识培训和新进执法人员培训,适时开展十佳行政执法队伍、十佳行政执法人员评选表彰活动,发现并推广先进经验,表彰先进、查找存在的问题,进一步树立全省住房城乡建设行政执法队伍新形象。进一步规范行政执法队伍建制。采取加压驱动、典型引路、跟踪指导和重点帮扶等措施,强力推进行政执法队伍建设。没有建立行政执法队伍的省辖市住房城乡建设行政主管部门要尽快建立行政执法队伍,必须配齐、配强执法人员,保障行政执法队伍经费和装备,规范执法车辆和服装,定期开展执法训练,实行准军事化管理。进一步推进文明执法。在全系统推行文明执法用语,落实文明执法行为准则,创新执法理念,改进工作方法,建立健全执法队伍组织机构、内部管理制度和监督机制。严查不具备行政执法主体资格的单位和不符合法定条件的人员从事行政执法工作,突出抓好程序不规范、行为不文明等行为。创新执法手段。实行人性化管理、亲情化执法。执法措施上要注重管理与服务并重、处置与疏导结合,执法方式上实行服务与管理相结合、服务为主,执法态度上坚持情法相济、温情执法,把对人民群众的理解尊重和热情服务融入到执法的全过程,在执法中融入服务,在服务中实现管理。

(五)改进行政复议和行政应诉工作,依法化解社会矛盾

当前,我国正处于城镇化快速发展的历史时期,国际经验表明,这个时期经常是社会矛盾多发期,特别是与城镇化高度相关的城乡建设领域,表现更加突出。在这个背景下,住房城乡建设系统行政复议案件一直保持高发态势,省厅办理的行政复议案件一直在省直部门中排名靠前。在年初召开的全国建设系统行政复议工作会上,住房和城乡建设部陈大卫副部长指出,行政复议是促进社会和谐的重要手段,是通过层级监督推进依法行政的重要方式,也是人民群众合理反映述求和有序参与社会管理的重要渠道,必须认真做好行政复议工作。我省各级住房城乡建设部门要充分认识行政复议工作的重要意义,进一步加强和改进行政复议工作。要把公平公正作为行政复议工作的灵魂。复议机关要保障申请人的行政复议权,绝不官官相护、暗箱操作、偏听偏言,要让每个复议决定经得起司法检验、实践检验和历史检验。要在明晰事实的基础上,根据法律规定作出复议决定,疑难复杂案件要实地调研,违法或不当行政行为要坚决纠正。既要保护当事人合法权利,更要维护社会公共利益,处理好个体与群体、局部与全部、当前与长远的关系。要把复议为民作为行政复议工作的宗旨。要耐心听取申请人诉求,努力争取案外和解;对不属受理范围的,应指出争议解决渠道;对无法判断是否符合受理条件的,原则上应当受理。有条件的地方要设置专门接待场所,方便群众提出申请。要把行政复议工作过程作为倾听群众意见的过程、做群众工作的过程和法制宣传教育的过程。不能因为工作方式简单,未能解决争议反而产生新的争议,未能消解矛盾反而激化矛盾。对因行政裁量权产生争议的案件,要积极寻找利益平衡点,协调双方和解;对行政不作为案件,在指出问题、督促被申请人主动履责的同时,也要积极促进和解;对虽不违法但有瑕疵的行为,力争被申请人主动纠正达成和解。行政复议机关既要坚持严格依法办案,又要争取调解可能,促进政府机关和相对人的谅解与和谐,增进互相信任。特别是对影响较大的案件或群体性案件,要尽量避免简单做出维持或驳回的决定,可以通过协调会方式,倾听双方意见,缓解对立,减少冲突避免矛盾激化。要把健全工作机制作为做好行政复议工作的保障。对复杂疑难案件、群体性案件、可能做出确认违法或撤销等决定的案件,要经集体审查,由领导同志主持,法制部门和业务部门共同参加。在案件审理中,法制部门应当征求业务部门意见,业务部门应当从业务工作角度提出处理意见;对可以调解和解的案件,业务部门应当主动协调各方力量,推动案件调解和解;对复议中发现被申请人依法行政方面的问题,业务部门应当履行监督指导职责;对复议中发现的政策问题,业务部门应当积极修改完善。要把加强层级监督作为行政复议工作的重要方面。在复议案件审理中,对事实不清、证据不足或违反法定程序做出的具体行政行为,要坚决确认违法或撤销。对有些行为存在瑕疵,但综合考虑各方面因素最后没有确认违法或撤销的,要通过行政复议意见书的方式责令纠正;对行政复议中发现制度不健全、管理不到位的问题,要通过行政复议建议书的方式指出问题,督促其完善制度规范管理。对发生重大违法或社会影响较大案件的地方,可以约谈有关负责同志,督促规范行政行为;对行政复议中发现依法行政问题较多的地方,可以给与通报,促进地方重视并敦促解决问题。

(六)面向社会,广泛开展法制宣传教育工作

继续贯彻落实省依法治省工作领导小组会议、全省法制宣传教育和依法治理工作会议精神,按照《全省住房城乡建设系统法制宣传教育第六个五年规划(2011—2015)》的总体部署,持续推进全省住房城乡建设系统法制宣传教育和依法治理工作。要突出普法重点。突出抓好全系统各级领导干部、公务员、行政执法人员、企业经营管理人员等重点普法对象的法制教育,进一步深化宪法、规范政府行为的公共法律法规和住房城乡建设专业法律法规的学习。要积极推进社会主义法治文化建设。认真落实《河南省人民政府办公厅关于深入开展法治文化建设活动的意见》,充分发挥各类板报、墙报、宣传橱窗、宣传长廊、农民工夜校等传统法治文化宣传阵地的作用;依托现代通信手段和广播、电视、报刊、杂志等媒介,开辟普法专栏、专版;在城市广场、公园、风景名胜区等公共场所建立固定和流动的法制宣传设施;利用“12319”热线等形式,将法制宣传融入法律服务之中。要将依法行政与普法依法治理相结合。通过法制宣传教育营造住房城乡建设系统良好的法制氛围,为深入推进依法行政奠定坚实的社会基础。要切实做好“六五”普法中期督导检查工作。


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